人大副校长、川观智库顾问王轶看党代会报告：未来五年变革带来的新问题如何应对？

　　川观智库首席研究员　熊筱伟

　　作为川观智库首席顾问，中国人民大学副校长王轶特别关注到四川省第十二次党代会部署的这项工作——加强新兴领域地方立法。

　　关注这项工作并不奇怪。翻看新闻，“个人信息过度搜集，算不算违法”“公司破产清算时，加密数字货币算不算财产”……在全球新一轮科技革命和产业变革背景下，一系列新问题、新挑战扑面而来。从某种程度上说，有效回应这些问题和挑战，是当前实现高质量发展的核心命题之一。而从立法维度予以回应，就是加强新兴领域地方立法的目标，也是四川实现高质量发展需要的法规制度保障。

　　但要想深入理解进而着手实践，却并不容易——毕竟在全国乃至全球范围内，新兴领域立法都是一项前沿课题。幸而王轶是探讨该话题的合适人选。他是国内最早关注该领域的法学家之一，由他推动成立的中国人民大学未来法治研究院在过去几年间持续开展相关研究，取得重要成果。

　　厘清两点认识

　　●其内容不止关乎经济领域，四川还可尝试探索人身领域的地方立法

　　●其意义不止为了促进发展，还有利于地方协调内部利益关系、推动在全国范围形成新共识

　　去年，全国首部以促进数字经济发展为主题的地方性法规刚刚出台；同样是去年，国内首部个人破产地方立法也才正式实施……对地方来说，新兴领域立法无疑是件新鲜事。而王轶帮助我们厘清了关于这件新鲜事的两点认识。

　　第一点认识，是关于新兴领域地方立法的内容。

　　根据公开信息，北京、浙江、广东、河南等地都在探索新兴领域地方立法。川观智库在梳理上述信息过程中注意到：目前各地的探索往往高度集中于经济领域，尤其是聚焦数字经济，从数据安全、数据交易、数字化治理等方面进行法规制度设计。

　　王轶认为这种现象可以理解，“毕竟人们相对更关注经济发展，而且经济领域相对也更容易形成共识。”但他也提醒，“新兴领域地方立法”涉及的当然不止经济领域。一个重要原因是新兴领域的出现，几乎都源于以下三方面变革：一是人类从工业文明向信息文明转型，由此带来个人信息和隐私保护等等新问题，以及数据逐渐成为可与煤炭石油电力相提并论的重要生产要素等新变化；二是人类环境保护观念的转变、对人与自然关系认知的转变，这会给能源结构、给人们生产生活行为都带来巨大影响；三是和人直接相关的科技发展，比如基因编辑等生物科技，也会从不同层面对人类社会提出新问题。

　　王轶认为，回应这些变革带来的新问题、新情况，都应该成为新兴领域立法的重要内容。

　　具体到四川，他特别建议除经济领域外，还可尝试探索人身领域，尤其是人格权益领域的地方立法。王轶提到一个有意思的现象：四川人会很在意居住的自然环境，周末也都愿意去城郊环境好的地方休闲娱乐，“这种对适宜的生活环境的要求，本身也就是一种人格权益的体现。”他认为对这种更高需求，四川可在地方立法层面予以体现。

　　第二点认识，是关于新兴领域地方立法的意义。

　　毫无疑问，它有利于产业尤其是新兴产业的发展。但这不是它全部的意义。要进一步认识，就需要从国家层面立法说起——为回应变革，近年来我国加快了新兴领域立法进程。根据公开报道，党的十八大以来，我国针对新兴领域风险点和空白区已出台有电子商务法、网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等重要法律。问题是：在国家层面已有安排的情况下，为啥还需要地方立法？

　　对此王轶认为，一个关键原因是我国区域发展不平衡不充分。中国幅员辽阔、人口众多，发展情况各不相同，“在面对新兴领域时，立法层面是要做很多抉择的，如对冲突的利益关系做出取舍，或者是安排不同利益实现的先后顺序。这时我们就会发现，不同地域的人，对同一问题的价值认识可能都完全不同。”

　　他特别谈到两个案例：一是关于个人隐私保护。在经济发展相对较快的地方，通常对个人信息和隐私保护的要求会相对较高，而有些地方则相对没那么敏感，“甚至对哪些属于个人隐私、哪些不属于，不同地区都可能给出不一样的答案。”另一个案例是关于数字化转型。他提到同样是从工业文明转向信息文明，有的地方转型步伐很快，有的转型相对慢，“北京要建设全球数字经济标杆城市，但显然不能要求国内每个地方都这么做。”

　　在此情况下，就需要通过地方行使地方立法权，去凝聚和展现该区域的价值共识、去根据自身情况和需求回应变革。这样做不仅有利于协调特定地域内的利益关系，也有利于进一步推动在全国范围内形成与社会经济发展相适应的新共识。

　　对此他特别提到，四川在新兴领域地方立法过程中，一定要注重法规的弹性——考虑到四川内部的差异性不小，因此在地方立法文件上就更不能简单一刀切，而要更多强调动态协同，把各种考量因素都列出来。每个因素在具体个案中占多大比重，法规要留出足够的弹性空间。

　　提出三点建议

　　●对无先例可循的问题，建议多些程序性规定、少些实质性规定

　　●地方立法不用追求“百年不改”“大而全”，建议“短平快”“小而精”

　　●区域协同立法是未来趋势，建议川渝探索区域立法协作

　　访谈过程中王轶多次提到，新兴领域地方立法是要解决现实问题。为此他给四川的实践探索提出了三点具体建议。

　　第一点建议，回答了一个问题——遇到没有先例可循的问题，怎么办？立法讲究遵循先例。但新兴领域的地方立法，常常会遇到从无先例的情况。对此王轶建议可在地方立法中多些程序性规定、少些实质性规定。

　　什么是程序性规定？王轶拿小区议事来打比方：比如在一个商品房小区，围绕能否允许大家一天24小时都可以遛狗，业主间意见不一致，“对这个新问题，就没有必要马上强行规定能还是不能。而可以先设计议事规则，商议讨论这类事项究竟是需要开业主大会，还是业主委员会？物业公司以什么方式参与？居委会要不要参与？把这一系列议事规则讨论确定下来后，各方就可以照此执行，在沟通交流中来看可以达成什么共识。”案例中的“议事规则”就是一种程序性规定，王轶认为多些程序性规定，是针对无先例可循的问题进行地方立法的一种很好方式。

　　而要多些程序性规定，就需要适度的包容性和开放性作为支撑。这里的包容性和开放性，是指在新兴领域地方立法过程中，鼓励基层群众自治组织、社会工作机构、行业协会、企业等利益相关方参与，“既然有议事规则，就代表背后一定会有个共治体系，让利益相关方有表达自己意见和想法的机会和平台，而不会让某一方独自做出决定。”王轶认为这样做能更好兼顾多方利益主体的需求，由此形成的共识也会得到更好执行、取得更好效果。

　　第二点建议，回应了一种忧虑——新兴领域，往往就处在不断发展、变化的过程中。面对这种快速变化，法规会不会很快就“过时”了？

　　对此王轶认为这其实是地方立法的优势，“地方立法不用追求‘百年不改’，也不用追求‘大而全’、追求成体系。一部地方法规没必要洋洋洒洒写上百条，也没有必要穿靴戴帽。”王轶认为新兴领域地方立法有时可能就是“短平快”“小而精”。只要能解决问题，能满足合法性、有效性、及时性要求，就是成功的新兴领域地方立法。

　　同样对新兴领域的快速变化，还有观点认为：它们是否不适合以立法形式来进行规范，而应该“让子弹先飞一会儿”？

　　对此王轶认为比起讨论“适不适合”，更重要的是弄明白“立什么样的法”，“法规的类型有很多，不是说立法文件中的规范都是强制性规范，都是规定人们能干什么、不能干什么的。”他提到此外还有倡导性规范，即提倡和引导人们采用特定的行为模式，提醒人们可能遭遇的风险。

　　他建议在新兴领域地方立法过程中更多关注规范的多样性，让不同类型的规范都发挥各自作用，“世界上很难有鱼和熊掌兼得的事情，新兴领域往往意味着面临新的风险。我们可以把已经看到的风险，通过倡导性规范的方式在地方立法中体现出来，这也是很有价值的。”

　　第三点建议，是针对一种猜测——随着各地立法的深入推进，未来是否会出现一定程度的地方保护主义倾向？

　　王轶认为这是个很好的问题。“从逻辑上讲，我们没法排除出现这种现象的可能；从历史上讲，此前国内也出现过条块分割、地方保护的情况。”在他看来，必须要用法治观念、法治思维、法治手段去有效克服地方保护，要坚持地方立法不能和上位法、国家基础性法律相抵触。

　　他进一步提出，区域间立法协同是未来发展的必然趋势。“中国未来经济发展的一个重要支撑力量，就是区域经济的协同发展。这种情况下地方立法以跨省（自治区、直辖市）形式，或者一省之内以跨市形式展开，可能将成为未来常态。”为此他建议成渝地区双城经济圈当下就可以在这方面开展率先探索。

　　一个可为参考的案例是，去年底长三角三省一市（上海、江苏、浙江、安徽）司法厅（局）签署了区域协同立法合作框架协议，明确了政府协同立法的基本原则、合作重点和组织保障等事项，同时明确将在行政执法、乡村振兴等多领域开展区域立法协作。