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新中国成立以来农村扶贫的四川实践及启示
谢海彬
贫困，是世界各国面临的共同挑战，是最难解决却又不能回避的全球性重大问题。“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”四川作为内陆农业大省、人口大省，农村贫困问题一直十分突出。新中国成立以来，四川坚决贯彻党中央、国务院关于农村扶贫一系列重大决策部署，结合本省实际，因地制宜扎扎实实推进农村扶贫工作，贫困地区生产生活条件不断改善，公共服务不断进步，贫困群众温饱问题得到基本解决，为2020年与全国同步全面建成小康社会奠定了坚实基础。
一、主要历程
（一）制度变革与救济式扶贫阶段（1949年-1978年）。
新中国成立后，四川与全国同步，首先开展了土地改革，使绝大多数农民获得了基本的生产资料，“耕者有其田”的理想变成现实，农村生产力获得极大解放，为农民摆脱贫困提供了基本前提。社会主义制度的建立，将人们从落后的生产关系中解放出来，激发了广大群众的脱贫动力，消除了不平等社会结构导致的致贫因素。这一阶段，1956年营山县通过农业合作组织有计划安排贫困户多挣工分首开四川农村扶贫先河，但由于全省整体经济状况处于较低水平，农村扶贫主要依靠各级民政部门的生产救灾和社会救济，初步建立了以“五保”制度即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）和特困群体救济为主的基本社会保障体系。1949年以后的5年间，四川就发放1800多万元衣被、口粮救济及生产补助款，每年获得救济者超过100万人次，对灾民结合供粮贷款同时发放救灾款达196万多元。1958年农村实现人民公社化时，四川由公社集体办起敬老院6800多个，收养“五保户”18万多人。三年经济困难时期，四川发放救灾款达1.253亿元。“文化大革命”时期，由于四川民政部门从上到下受到冲击，导致有关方针政策难以贯彻，救灾救济工作严重削弱。[3]P4这一阶段制定实施的农村扶贫政策举措有限，农村贫困状况没有从根本上得到改变。1978年全省农村没有解决温饱的绝对贫困人口有2600万人，绝对贫困发生率达39.9%。
（二）体制改革与区域性扶贫阶段（1978年-1985年）。
1978年，党的十一届三中全会把我国拉回到以经济建设为中心的正确轨道上，四川在全国率先启动农村改革，废除人民公社体制，实行政社分开建立乡镇人民政府，从农村基本经营制度入手，实行家庭联产承包责任制，获得生产自主权的农民生产积极性高涨，有力助推了农村贫困状况的缓解。1984年，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，提出集中力量解决十几个连片贫困地区的问题。同年7月31日至8月3日，资阳市雁江区贫困村萝卜丰收。四川在秀山县召开开发川东地区山区经济座谈会，研究部署川东涪陵、达县、万县等地的山区经济，确定对21个山区县实行政策扶持，使其尽快摆脱贫困状态，省定贫困县由此发端。“秀山会议”正式提出开发扶贫，拉开了四川盆周山区开发式扶贫的序幕，为全国探索改变农村贫困面貌的新路子作出了开拓性贡献。此后，四川每年都召开扶贫开发工作会议，总结上年工作经验教训，进一步完善有关政策，安排下一个年度的扶贫开发工作。这一时期，创造了“很快把农业搞上去了，吃饭的问题就解决了”的“黔江奇迹”，形成了“宁愿苦干，不愿苦熬”的“黔江精神”。到1985年底，全省农村没有解决温饱的绝对贫困人口减至1509万人，绝对贫困发生率降至22.8%。
（三）建立专门机构与制度性扶贫阶段（1986年-1993年）。
1986年，国家成立扶贫开发工作机构，确定扶贫标准，明确扶贫对象，认定贫困县，设立专项资金，扶贫工作进入了制度性扶贫的新阶段。同年，四川成立省贫困地区经济开发领导小组及其办事机构，各有关市（地、州）、贫困县也相继成立相应机构，同时开始把扶贫工作纳入各级国民经济和社会发展五年计划。由此，四川有组织、有计划、制度性农村扶贫工作全面启动，此后陆续制定专项政策、安排专项资金，集中力量解决全省贫困地区群众的温饱问题，省定贫困县也扩大到46个。1987年，16个省定贫困县改由国家重点扶持，国定贫困县由此陆续确定。同年3月，四川省委、省政府作出《关于加强贫困山区经济开发的决定》，提出更好地组织各方面的力量共同支持贫困山区的经济开发，力争在“七五”期间基本解决全省贫困山区群众的温饱问题。1988年4月，四川省委、省政府《关于加速贫困地区开发步伐的通知》对通过经济实体帮助群众发展生产解决贫困户温饱问题等政策进行了明确。1991年11月，省政府发出《关于“八五”期间搞好贫困地区区域性支柱性产业的通知》，对确保贫困地区群众有稳定的收入来源作出安排部署。到1993年底，以760元的扶贫标准计算，全省农村没有解决温饱的绝对贫困人口减至877万人，绝对贫困发生率降至12.7%。
（四）编制计划与大规模扶贫阶段（1994年-2000年）。
（五）提高标准与综合性扶贫阶段（2001年-2010年）。
2001年，国家首次提出“低收入贫困人口”（指人均年纯收入在625-1000元的人口，人均年纯收入在625元以下的为未尚未解决温饱人口）新概念，四川又有733万多人被纳入贫困人口范围，使四川贫困人口增至1041.6万人。2001年6月，国家印发实施《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》，把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，四川有36个县被纳入。2001年10月，四川省委、省政府印发《四川省农村扶贫开发规划（2001—2010年）》，对这一时期农村扶贫开发的奋斗目标、方针原则、对象范围、内容途径、政策措施、组织领导等进行系统的安排部署，突破过去单一的增收导向的帮扶思路，坚持治穷、治愚、治病相结合，将贫困地区的交通、电力、水利、通信等基础设施建设和教育、卫生、文化、科技等社会事业纳入扶贫范畴，扶贫战略重点由解决贫困人口的生存问题调整为“解决生存问题和提高发展能力相结合”。2009年，原省扶贫办与省移民办合并组建四川省扶贫和移民工作局，统筹解决移民致贫返贫问题。10年间，四川共投入各类扶贫资金1200余亿元，启动实施了一大批扶贫工程，全省贫困人口从1041.6万人减少到340万人，贫困发生率下降到5.48%。
（六）决胜攻坚与精准性扶贫阶段（2011年至今）。
2011年《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》确定“两不愁、三保障”（指扶贫对象不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障）总体目标，四川的秦巴山区15个县、乌蒙山区13个县和已明确实施特殊政策的藏区32个县被纳入连片特困地区重点扶持。2011年底，国家将扶贫标准提高到农民年人均纯收入2300元（2010年不变价），四川贫困人口增至1356万人。同年12月，四川省委、省政府印发《四川省农村扶贫开发规划（2011—2020年）》，明确提出到2020年，实现贫困村向新农村、小康村转变，贫困户向宽裕户、小康户转变，与全省同步达到全面建成小康社会目标，标志着四川农村扶贫开发攻坚战的全面打响。2013年5月，四川省委十届三次全会作出《关于深入贯彻落实党的十八大精神为与全国同步全面建成小康社会而奋斗的决定》，部署启动“秦巴山区、乌蒙山区、大小凉山彝区、高原藏区”四大片区扶贫攻坚行动。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西十八洞村调研时首次提出精准扶贫后，四川全面落实“六个精准”（指扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）要求，高标准完成全省88个贫困县（秦巴山区34个、乌蒙山区9个、大小凉山彝区13个、高原藏区32个）、11501个贫困村、625万贫困人口（以2013年农民年人均纯收入2736元的省农村扶贫标准为识别标准）建档立卡工作，实现户有卡、村有册、乡有簿、县有档、市有卷、省有库。2015年7月，四川省委召开十届六次全会专门研究扶贫开发工作，作出《关于集中力量打赢扶贫开发攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》，与2011年制定的《四川省农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》、2015年四川省人大常委会颁布的《四川省农村扶贫开发条例》和配套出台的产业扶贫、教育医疗等10个专项方案，以及之后每年制定的若干实施方案，形成“3+10+N”政策组合拳。2015年11月，习近平总书记系统阐述“五个一批”（即通过发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）的精准扶贫、精准脱贫基本方略后，同年底，四川召开全省脱贫攻坚大会，对严格责任分工、把握工作重点、推进精准扶贫等进行再动员再部署，确保习近平总书记关于“到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会”指示精神落地落实。2016年8月，四川省委办公厅、省政府办公厅印发《四川省贫困县贫困村贫困户退出实施方案》，对实现“两不愁、三保障”和“四个好”（即让贫困群众住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气）目标的贫困县贫困村贫困户的退出标准和退出程序进行了明确。2017年8月，四川省委、省政府印发《关于进一步加快推进深度贫困县脱贫攻坚的意见》，明确提出到2020年，高原藏区、大小凉山彝区45个深度贫困县全部摘帽、3993个贫困村全部退出、73.9万贫困人口全部脱贫的目标。2018年6月，四川省委十一届三次全会作出《关于深入学习贯彻习近平总书记对四川工作系列重要指示精神的决定》《关于全面推动高质量发展的决定》，将“高质量打好精准脱贫攻坚战”作为重中之重进行了部署安排。2018年11月，根据四川党政机关机构改革方案，组建四川省扶贫开发局，进一步强化开发式扶贫的既定扶贫方针。通过一系列紧锣密鼓的大力度推进，四川脱贫攻坚战取得了决定性胜利。从2013年到2018年底，四川88个贫困县有50个摘帽、11501个贫困村有9719个退出、建档立卡贫困人口625万人有550余万实现脱贫，贫困发生率从9.6%下降到1.1%。
二、主要成效
（一）农村绝对贫困现象基本消除。
通过70年农村扶贫工作的持续推进，四川农村扶贫迈出坚实步伐，区域性整体贫困大幅缩减，农村发展不平衡的状况极大改善，农村贫困人口大幅下降，实现了农村绝对贫困现象基本消除的目标。截至2018年底，现行标准下四川建档立卡贫困人口由2013年底的625万人减少到71万人，减贫幅度达88.6%。减贫人口全部达到国家“两不愁、三保障”标准，实现“一超六有”（一超：贫困户年人均纯收入超过国家、省确定的扶贫标准；六有：义务教育有保障、基本医疗有保障、住房安全有保障、有安全饮水、有广播电视、有生活用电）贫困发生率由9.6%下降到1.1%，下降8.5个百分点。年均脱贫110万人以上，是2001年至2010年第一个十年扶贫纲要实施期间年均脱贫人数70万的1.57倍，打破了以往新标准实施后减贫人数逐年递减的格局。
（二）农村贫困地区经济快速增长。
通过70年来对农村贫困地区的投入持续增加，四川农村贫困地区经济发展明显加快，内生发展活力明显增强。仅2013年以来的五年，就累计向贫困地区投入中、省财政专项扶贫资金290多亿元，2016-2018年扶贫专项投入各类资金3700多亿元。新建高标准农田1977万亩，新建和改造农业产业基地1180万亩，建立975个旅游扶贫重点村，创建国家级电商进农村综合示范县62个。大力发展竹产业助推脱贫攻坚和乡村振兴，建成竹类森林公园、湿地公园、康养基地等22个，全省竹业总产值超过350亿元，竹农人均竹业收入突破800元。生态扶贫相关政策为88个贫困县的贫困人口直接增加收入10.25亿元。
（三）农村生产生活条件明显改善。
通过70年来农村扶贫工作的持续推进，四川农村贫困地区面貌焕然一新，生产生活条件极大改善，贫困群众住房难、行路难、饮水难、用电难等问题得到缓解，广播、电视、电话等普及率极大提高。仅2013年以来的5年，就新改建农村公路12.3万公里，新增306个乡镇、1.5万多个建制村通硬化路，9864个贫困村通光纤；统筹推进易地扶贫搬迁、藏区新居、彝家新寨等建设，惠及224.7万贫困群众，其中72.7万贫困人口享受易地扶贫搬迁政策，34.49万户贫困户得到危房改造政策扶持，住上安全住房；持续深入推进饮水安全、水生态治理等五大水利扶贫行动，累计建成高效节水灌面80万亩、解决248.06万贫困人口饮水不安全问题；加快实施贫困地区电网建设，累计改造7568个贫困村的配电网、实现76.5万贫困人口生活用电达标；加强贫困村信息化建设，累计建成通光纤村11308个，建成4G覆盖贫困村9995个，基本实现所有贫困村通宽带的目标。
（四）农村公共服务水平全面提升。
通过70年来农村扶贫工作的持续推进，四川农村贫困地区公共服务水平持续提升，基本解决了教育、医疗、就业等困扰贫困人口致贫返贫的重要问题。截至2018年底，义务教育“三免一补”(即免课本费、免杂费、免文具费，对小学半寄宿制学生和初中困难学生生活给予补助）。每年受益学生达800万人，改善1万多所薄弱学校办学条件，落实义务教育控辍保学责任制，完善贫困学生资助体系，实施民族地区15年免费教育、“9+3”免费职业教育（即对藏区学生在完成九年义务教育的基础上，实施3年免费职业教育）、“一村一幼”（在全省民族自治地方51个县（市），以建制村为单位设立幼儿教学点，针对3—6周岁幼儿组织开展以双语教育为主要内容的学前教育）；88个贫困县免费开展各类医疗及基本公共卫生服务达2811.63万人次，首诊县域内就诊率达98.21%，实现贫困患者县域内住院医疗费用个人支出控制在10%以内；全面摸清全省贫困家庭劳动力211.1万人，完成实名制登记入库，出台9条就业扶贫政策措施，累计帮助85.2万名贫困劳动力实现转移就业；全省低保标准逐年提高，2017年全省农村低保平均标准实际达到3600元/年，实现农村低保标准与国家扶贫标准“两线合一”。
（五）农村自我发展能力不断增强。
通过70年来农村扶贫工作的持续推进，四川贫困地区广大群众的素质不断得到提升，自我发展能力持续提升。截至2018年底，开办农民夜校4.6万所，持续引导贫困群众学文化、学政策、学法律、学技术，组织培训61万场次、参与贫困群众1462万人次。结合推进农业供给侧结构性改革，因地制宜发展特色农业、乡村旅游、农村电商，强化人才培养和科技支撑，推行“歇帮机制”（即按照一定程序，暂时停止对某贫困户进行帮扶、帮助，最终将贫困户原来的“要我脱贫”变为“我要脱贫”）、“劳动收入奖励计划”（即对具有劳动能力的贫困户采取“以奖代补”的扶助形式，对贫困户的劳动所得按照一定比例给予现金奖励，鼓励其通过努力劳动来增加家庭收入）等精神扶贫模式，采取以奖代补、先建后补、劳务补助等办法，将帮扶政策措施与贫困群众实际劳动挂钩，提高了贫困群众自我发展能力。
（六）农村基层治理水平极大提高。
通过70年来农村扶贫工作的持续推进，四川贫困地区基层治理模式进一步创新，治理能力不断提高。特别是党的十八大以来，四川始终始终坚持脱贫攻坚与基层组织建设有机结合，强化以村党组织为核心的村级组织配套建设，坚持向贫困地区村党组织选派第一书记，真正把基层党组织建设成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。立足创新内生动力引导机制，以“四好村”、农民夜校为重点，以村规民约为抓手，持续深化基层法治示范创建，截至2018年底，四川创建省、市、县三级“四好村”分别达到3481个、14828个、21122个，农村社会风气持续好转。
三、经验启示
回顾新中国成立以来农村扶贫的四川实践，让我们既感悟了坚实的奋斗历程，又看到了不易的阶段成效，更深切体会了蕴含其中对新时代做好脱贫攻坚工作的宝贵经验和有益启示。
（一）中央号令是遵循，做好新时代脱贫攻坚工作必须坚持党的领导。
中央号令就是方向，中央号令就是力量。遵循号令，就能引领方向、汇集力量、正道前行。70年来，四川各级党组织认真学习毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，始终用发展着的马克思主义作为根本指导，深刻理解蕴含其中的宗旨理念、群众观点和民生情怀，准确把握党中央各个时期关于农村扶贫工作的指示、会议、文件精神，结合四川实际充分对标对表，既不折不扣又因地制宜推动党中央大政方针和决策部署在巴蜀大地落地生根、开花结果。党的十八大以来，四川省委认真学习贯彻习近平扶贫思想，始终把脱贫攻坚工作作为头等大事，主要领导既挂帅又出征，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，各级重心向脱贫攻坚聚焦，各类资源向脱贫攻坚聚集，各方力量向脱贫攻坚聚合，狠下“绣花”功夫，扎实推进精准扶贫精准脱贫，取得决定性进展。实践证明，只有提高政治站位，用发展着的马克思主义武装头脑、指导实践、推动工作，新时代脱贫攻坚事业才有可靠的政治保证和不竭的力量源泉。
（二）与时俱进是主题，做好新时代脱贫攻坚工作必须做到因势而变。
经济社会在发展，人民群众的需要在变化，我们的政策和策略也要随之而变。70年来，四川农村扶贫的目标从解决温饱到实现小康、再到全面小康，扶贫内容从救灾救济、到项目扶持、再到“两不愁、三保障”，扶贫范围从一家一户，到盆周山区、四大片区，再到所有贫困地区，都依托四川经济社会不断发展的实际，充分考虑人民群众日益增长的生产生活需要，既尽力而为，又量力而行，不断优化调整农村扶贫的措施和办法，从而提高了农村扶贫的质效，赢得了社会各界的一致好评。实践证明，只有顺应经济社会发展的大势，准确把握农村贫困状况的阶段特征，找到贫困群众迫切需要解决的现实问题，因势利导地推出对应的政策举措，我们的工作才能顺应大势、赢得民心。
（三）社会动员是抓手，做好新时代脱贫攻坚工作必须统筹各方力量。
（四）自力更生是根本，做好新时代脱贫攻坚工作必须激发内生动力。
群众的内生动力是打好脱贫攻坚战的基础。70年来，四川各级党组织始终把增强贫困地区自我发展能力作为解决贫困问题的根本之策，统筹“输血”和“造血”，坚持注重扶贫与扶志、扶智有机结合，编发《“扶贫同扶志、扶智相结合”典型案例选编》，制定《四川省扶贫扶志方案（2018—2020年）》，推广“德古（指专门为群众调解纠纷，在村落中享有较高的威望的人）调解、亲情工作”“星级激励”等扶贫扶志模式，通过以奖代补、先建后补、发放劳务、以工代赈等方式，建立起“早干早支持、多干多支持”激励机制，同时开展感恩奋进教育，倡导脱贫光荣良好风尚，开展脱贫榜样等评比活动，贫困地区、贫困群众内生脱贫动力不断得到激发。实践证明，只有突出群众主体地位，在脱贫攻坚全过程中广泛调动群众力量，让群众热起来、动起来、参与进来，新时代的脱贫攻坚事业才可汇聚澎湃动力。
（五）补齐短板是关键，做好新时代脱贫攻坚工作必须聚焦重点难点。
脱贫攻坚，目标是脱贫，重点是攻坚，策略是齐头并进。藏区彝区自然条件差、经济基础弱、贫困程度深，是脱贫攻坚中的“硬骨头”。70年来，四川各级党组织始终致力于补齐这些短板，给予了特别关注和特殊政策。党的十八大以来，四川把藏区彝区作为脱贫攻坚的重中之重，构建了深度贫困脱贫攻坚政策体系，大力补基础设施、教育医疗、产业发展等短板，引导各方力量共同参与脱贫攻坚，把深度贫困县摘帽时间往后排，在总体谋划、工作安排、力量摆布、时序进度等方面都着实下了一番“绣花功夫”。通过努力，彝区藏区45个深度贫困县农村贫困人口从2013年底的116万人减少到2018年底的36.4万人，贫困发生率下降至8%。实践证明，只有牢牢抓住脱贫攻坚的主要矛盾，采取断然措施，方能补齐深度贫困这一短板，锁定与全国同步全面建成小康社会的未来。
（六）压实责任是保证，做好新时代脱贫攻坚工作必须不忘初心使命。
让贫困人民过上好日子、共享发展成果，是共产党人最根本的初心和最直接的使命。70年来，四川各级党组织始终把让广大群众摆托贫困作为重中之重的任务，记在心上、扛在肩上、抓在手上、落在责上。党的十八以来，四川省委制定市县党委政府脱贫攻坚成效和扶贫专项、定点扶贫、省内对口帮扶等“1+3”考核体系，采取县验收贫困户、市验收贫困村、省验收贫困县和委托第三方机构评估的方式，严格按照标准和程序验收考评，做到脱贫工作务实、脱贫过程扎实、脱贫结果真实，杜绝了“虚假式”脱贫、“算账式”脱贫、“指标式”脱贫等问题。同时，专门出台《四川省脱贫攻坚工作约谈、谈话诫勉暂行办法》。2016年启动考核约谈以来，每年都对综合考核评价问题较多、问题突出和存在专项问题的市（州）、县（市、区）县级党政主要负责人及分管扶贫工作党政副职进行组织谈话，以传导压力，改进工作，从而确保扶贫实效和脱贫质量。实践证明，只有压紧压实责任，让广大党员干部时刻牢记自己肩负的历史使命，新时代脱贫攻坚才有坚实的保障。
回顾70年来四川农村扶贫工作，我们深深感到，农村扶贫是共产党人践行全心全意为人民服务最高宗旨的集中体现和重要内容，四川农村扶贫的恢宏历程和巨大成效是全党全国推进全面建成小康社会的历史缩影和优质样本。如果没有发展着的马克思主义的指导，没有社会主义制度的保障，没有经济建设特别是改革开放以来积累的物质财富，四川农村扶贫的阶段成效和光明前景是不可想象的。
（作者单位：中共四川省委党史研究室）